贺雪峰|死钱与活钱:让村级治理运转起来

摘要

当前中国基层治理中,通过项目下乡的资源已经很多了,这些资源都是村民无法通过民主程序自由使用的“死钱”。为村民集体找到一笔“活钱”,让村民通过民主的办法来因地制宜、自由地使用,并通过这笔活钱的使用让村级治理运转起来,是当前村级治理的重要突破口。


——贺雪峰死钱与活钱:让村级治理运转起来

第一

2002年在湖北沙洋县搞试点,选择了五个村,为每个村每年投入4万元搞建设,具体规定有三点:第一,投入4万元不能分掉,必须用于村庄公共事业建设;第二,建设什么公共事业,如何建设,谁来建设,由村民代表会议讨论决定;第三,成立公共事业建设管理小组,具体负责事业建设工程的监管。结果,第一年五个村都选择了修建水利工程,包括建拦水坝、打水井和提水灌溉,其中三个拦水坝到现在仍然在发挥作用,每年可以为农民减少因旱灾造成损失超过当年投资。第二年五个村有两个村继续投资修水利,有三个村选择建老年人活动中心。既然建了老年人活动中心,就顺便成立老年人协会,负责管理老年人活动中心,组织老年人开展文体活动,关爱老年人。到现在所建三个老年人活动中心和老年人协会的运转都很成功。甚至三个老年人协会都已经成为沙洋县农村文化工作和老龄工作的典范。

因为后续经费未能跟上,原计划的五年项目到第二年就结束了。当时项目名称为“民主化供给农村公共品建设实验”,现在看来,虽然投入并不大(五个村两年共投入40万元),却产生了良好效果,其中投入水利的项目,当年减少农业损失就超过了投资。三村老年人活动中心为老年人带来生活质量提升的价值更是难以计算。这个意义上讲,这种从外面投入村庄的钱是很有效率的,是高回报的,也是极为重要的。

之所以投入回报高,是因为2002年农业税正在取消中,农村公共品供给严重短缺,外来资源输入满足了农村急需,缓解了农村公共品的不足。这当然不是说那个时期农民就没有这几万元钱,因为随便一户农民建一栋房子的花费也要超过4万元。问题是,农户家庭收入并不会自动转化成为公共事业建设经费。比农民收入有限更关紧要的是农村基本公共品供给严重不足,已经影响到农村基本生产生活秩序的维持了。因此,外来资源投入村庄公共事业,当年就可以产生高于投入资源的回报,可见农村公共品缺乏的程度,也可见资源其实是分公共资源与私人资源的。在公共品严重缺乏的情况下面,公共资源用于建设公共事业,可以产生巨大效益。

正是基于这个原因,国家通过税收提取社会资源成为国家财政资源,再将财政资源向农村转移,为农民提供公共品,建设公益事业,就不仅仅是惠农,而且具有巨大社会效益和经济回报。

不过,当前国家向农村转移财政资源,似乎社会效益和经济回报都没有预期那么高,至少没有以上我所做乡村建设实验的回报高,原因也许有两个方面:一是当前农村公共品供给已经很充分了,不再如过去那么短缺,投入效益也就不如过去。二是当前自上而下投入资源难以反映不同地区农民对公共品需要的特殊偏好,从而存在投入错位的问题。何况国家财政惠农资源中还有相当部分被地方政府用于打造政绩亮点,未能真正用在惠农上面。也就是说,国家向农村转移的资源,村民并不能依据自己需要偏好进行决定,上级的钱是项目资源,是“死钱”,虽然是为农民服务的,农民在如何用钱甚至在能争取到多少项目经费上面并无发言权,农民就成为国家项目的受益客体。农民变成了等靠要群体,甚至普遍出现国家项目落地时农民当钉子户以索取超额补偿的情况。

这个意义上讲,国家资源下乡,将死钱变成活钱就显得特别重要。恰好自2009年开始,成都市每年向村一级注入村庄公共服务资金,通过村民议事会来搞建设,为我们提供了一个很好的分析范例。

第二

2009年开始,成都市为所有行政村提供40万元村庄公共服务资金(以下简称“村公资金”),用于村庄公共工程和公益事业建设。按照成都市的要求,村公资金只能在上级所列目录范围内选择建设项目,所有项目的开展都必须经过民主程序,其中关键是要经由村民议事会的议事与通过。

应当说,成都村公资金数额是比较大的,而之前农村基础设施普遍较差,村公资金进村,村民议事会讨论热烈,甚至在议事会上形成激烈争论乃至斗争。村民议事会代表都希望首先建设本人所在村民组的基础设施。因为村公资金比较富裕,年年都有,很快,村庄基础设施比如道路、桥梁、沟渠都是修建好了,每年村公资金的使用也相对程式化了,村公资金就不仅大大改善了农村基础设施,而且村民通过议事会充分表达出自下而上的公共品需求偏好,村庄中形成了村民对村庄事务的深度参与。

2009年村公资金注入之初,重点在于强调村民议事会,对地方使用资金的限制较少,管理宽松,村公资金比较好用。好用就会出现滥用,且毕竟每年40万元村公资金数额比较大,所建工程招标或比价容易出现关系人介入,因此就可能出现权力寻租和利益交换。有村支书利用权力在村公资金上做文章,村公资金使用不规范,资金浪费与滥用比较普遍,借村公资金项目谋取利益也存在。且开始有村民上访举报村公资金使用上的不透明。到2015年前后,村公资金滥用已有一定普遍性。

因此,到2018年前后,成都市对村公资金使用加大了监管力度,缩小了村公资金使用范围,严格村公资金使用程序,尤其是要求村公资金使用要经过严格审计。有少数村公资金使用审计不通过。还有村干部因为村公资金使用不规范而被处分甚至被判刑。这样一来,村公资金使用就变得困难起来,即使村民议事会通过了,村公资金也不一定可以使用。因为村公资金使用比较麻烦,村庄基础设施又建设得差不多了,很多村就出现了村公资金节余的情况。

更重要的是,虽然村公资金使用起来很麻烦,有些方面的使用却相当容易,最典型的有两项:一项是治安巡逻,主要是支付巡逻队员工资,一个村一年仅用于治安巡逻的支出就要花10多万元,占到村公资金的1/3。另一项是村庄环境整治,主要是保洁,仅保洁员工资一年就要上10万元。剩余部分也多用于相对固定的支出,比如每年召开村民议事会大概要花二、三万元误工补贴,也要从村公资金上出。村公资金在变得越来越不那么好用的时候,就越来越变成固定项目的开支,即越来越由之前的活钱变成了死钱。

2019年成都市进行村公资金改革,将之前拔给村集体的村公资金分为两个部分,一部分为继续拔付到村的固定资金,大约占之前村公资金的2/3,另一部分则集中到市区两级作为奖补资金,那个村庄社会治理建设做得好,就对这个地方进行奖励。之前村公资金是由市民政局管,现在改由市委组织部下属的社会治理办公室管,村公资金也改称社会治理资金(以下简称“社治资金”),资金使用的重点也由之前农村基础设施建设改为社会治理创新,且当年资金必须当年用完,没有用完的资金由上级收回。之前村公资金可以且主要用于村庄基础设施建设,社治资金则强调村民参与。村庄将社治资金用于基础设施建设,必须要有农民出资出劳,以调动农民参与积极性。

总体来讲,自2009年成都设立村公资金开始,到2019年变为社治资金,一直到现在,经历了一个村公资金使用要求越来越规范,程序越来越复杂,使用范围越来越小的过程。因为严格的监管和程序,造成越是要因地制宜越是与村民利益息息相关的小微公共品,越是不容易通过上级审查,而越是常规项目和越是标准化的项目,比如巡逻、保洁、党建等等项目,就越是容易通过。这样一来,就导致村公或社治资金越来越用于常规的一般项目,真正与村民利益相关的项目却不能用。村民议事会因此变成了社治资金使用的一个程序。社治资金变成了“死钱”。

进一步说,村公或社治资金使用,制度越严格,监管越具体,资金使用成本就越高,也就越难真正体现农民内在偏好。不严格监管,资金使用容易出现无序的问题,严格监管,村公或社治资金又容易变成死钱,变成上级的项目,也就几乎等同于国家自上而下项目下乡的一部分了。这样的项目下乡对基层治理活力的激发,对充分反映农民公共品需求偏好,是无效的。

第三

当前国家向农村转移大量资源,基本上都是通过项目下去的,这些项目极大地改善了农村基础设施和公共服务。缺点是,国家资源下去了,农民却没有组织起来,反而有了等靠要和不劳而获的依赖思想。成都村公资金是一个重要的激活农民和将农民组织起来的尝试,遗憾的是,成都村公资金也越变越僵化,活钱变死钱,村民议事会成了摆设,农民再次游离于上级提供公共服务的活动以外。

成都村公资金出现这样的问题,也许是因为公资金投入太多造成的。在当前村庄基础设施已经健全的情况下面,将每个村的村公资金一分为二,比如村公资金的三分之一赋予村民议事会更加广泛的决定权,其余三分之二受到政府严格监管,这样一种划分,也许可以既保证资金下乡的安全,又可以借三分之一的活钱来充分调动农民参与积极性。

第四

之所以村集体经济重要,原因是村集体经济是所有村民共有财产,村民既有权力也有能力和义务来关心集体资源使用的效益。集体资源使用成为治理手段的典型,是李昌平所讲人民公社时期生产队“结平衡账”的机制。集体经济的关键不在多少,而在属于全体村民,每个村民都可以分享集体利益,具有对集体资源使用的话语权,以及他们实际上会参与到集体事业中来。也许可以说,村集体经济的重要性恰在于通过村集体经济来实现村民参与的村级治理。

当前村集体经济发展中出现的误区是试图从市场经营中获得集体收入,这是不可能的。目前村集体收入的几乎唯一可靠来源是土地租金收入。当然,如果能由国家或外部每年输入少许(4万到10万)只能用于公共事业且必须由村民议事会来讨论决定的“活钱”,这个集体也是可能被激活的,以及村民也是更容易参与进来的。

第五

村民参与的重要性在于,仅靠国家项目进村帮农民做好事,农民自己没有组织起来,农民就容易产生不劳而获的思想,变成集体行动中的钉子户,搭便车者。

一笔可以通过民主程序自由使用的“活钱”比如村公资金以及集体经济收入,让所有村民卷入到村级治理中,村级治理成为村民自己的事情,钉子户就会受到来到来自村庄内部的压力,搭便车者也同样要付出代价。一笔不多的“活钱”将村民组织起来,将村庄治理激活,也就使村庄更加具有对接国家资源的能力。

当前中国基层治理中,通过项目下乡的资源已经很多了,这些资源都是村民无法通过民主程序自由使用的“死钱”。为村民集体找到一笔“活钱”,让村民通过民主的办法来因地制宜、自由地使用,并通过这笔活钱的使用让村级治理运转起来,是当前村级治理的重要突破口。

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