张天佐:我国乡村治理模式变迁及发展!

张天佐:我国乡村治理模式变迁及发展!

健全乡村治理体系 筑牢乡村振兴基石
——我国乡村治理模式变迁及发展

张天佐
农业农村部农村合作经济指导司司长

乡村治,百姓安,国家稳。乡村治理是国家治理的基石,也是乡村振兴的基础。乡村治理不仅关系到农业农村改革发展,更关乎党在农村的执政基础,影响着社会大局稳定。乡村治理的核心是“人”,其背后必然涉及与人相关的组织架构、制度体系、资产管理等一系列问题,是一个庞大的治理体系问题。回顾我国乡村治理的历史演变及发展,尤其是我们党百年乡村治理的历程,总结治理经验,能够看到在不同历史时期,我们党始终高度重视并持续加强乡村治理,为促进农村经济发展和保持社会稳定发挥了重要作用。

乡村治理的历史演变

村庄一般是历史形成的,村庄各户之间大多利益相关、文化相连、血缘相近,是典型的熟人社会。特别是自然村落之间土地、财产、人口等界分清晰,即便历经变迁也很难混淆。我国历朝历代都高度重视乡村治理,国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定。但在历史上“皇权不下县”,乡村秩序主要依赖村规民约、宗法伦理、道德礼俗等非正式制度与乡绅精英维系。家族和宗族是乡村治理的主要组织形式,以亲属和血缘关系构成人际关系网络,凭借族长、族规、祠堂等形式,对乡民施行伦理教化和治理。清代后,保甲制度作为国家正式组织,成为维护地方统治的主要工具。

我们党百年乡村治理实践大致经历了“政权下乡”“政社合一”“三治合一”等发展阶段。无论是在革命、建设还是改革时期,我们党都始终重视维护农民的根本利益,注重发挥农民在乡村治理中的主体地位。新民主主义革命时期,农村经济凋敝,传统乡村治理难以为继,为重构乡村治理秩序,我们党通过政权建设和党组织建设加强了对革命根据地的领导。

新中国成立后,乡村治理经过了曲折的发展路径。1950年起建立乡政权,乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构;1954年撤销行政村建制,县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位;1959年后,逐步推行人民公社体制,人民公社作为“政社合一”的基层组织,将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在手中,主要的农业资源及其分配由基层政权支配。在国家权力主导下逐步建立的“三级所有、队为基础”的人民公社制度,经济上由农民家庭私有制转变为集体所有制;公社、大队和小队等各层级的集体,既是一级生产单元,也是一级行政管理单位。村社组织的行政化,建立起国家对乡村社会的“强”控制秩序。在强有力的政府管控下,维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。

改革开放后,在全国普遍推行家庭联产承包责任制,从集体所有、集体经营,改为集体所有、家庭承包经营。家庭经营制度的回归,直接动摇了“政社合一”的人民公社体制。国家逐步废除人民公社、建立乡政府,逐步实现政社分开。1982年《宪法》明确了乡镇政权、村委会群众性自治组织的法律地位。人民公社体制在1985年全部退出历史舞台。1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》,在总结基层乡村自治实践经验的基础上,用法律形式系统规定了中国特色乡村自治制度的基本内容。明确村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务, 在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。

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(图一)

乡村治理的新要求

党的十八大以来,把坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标。党的十八届三中全会提出,创新社会治理体制。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,阐述了坚持和完善13个方面的重大制度,坚持和完善制度的落脚点,就是推进国家治理体系和治理能力现代化。其中第9个制度,是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。要求必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业,社会安定有序。可以看出,社会治理对国家长治久安的重要性。从社会管理到社会治理,一字之差,体现了从政府单向管理向政府主导、社会多元主体协商共治转变,从以行政管理为主向行政、法律、道德手段综合运用转变,体现了源头治理、系统治理、综合治理的思想。反映了治理理念、主体、方式、范围、重点等方面的发展和升华。

社会治理的基础在基层,乡村治理是社会治理的重点和难点。为加强和改善乡村治理,党的十九大提出要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这是中央在总结基层探索基础上的新部署,是根据我国农村社会治理的基本制度安排、特点和开放背景提出的新要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,明确要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导,坚持把夯实基层基础作为固本之策,把治理体系和治理能力建设作为主攻方向,把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的。要全面加强农村基层党组织建设,深化村民自治实践,深入推进农村移风易俗,着力维护农村社会稳定,提升乡镇服务能力。

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(图二)

乡村治理面临的新形势

改革开放以来,传统农村的封闭性、稳定性被打破,经济结构、社会结构、思想观念都发生了巨大变化。维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系趋于淡漠, 熟人社会面临解体。村庄治理结构、规则与秩序进一步演化与变迁,乡村治理面临新情况、新形势、新要求。

农村社会结构深刻变动。农村人口结构快速变化,城乡人口双向流动,依靠熟人社会特征实施的传统治理模式,难以为继。农民逐步分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体,利益诉求和取向多样化。农民合作社、涉农企业、家庭农场等新型经济组织和村民事务理事会等社会组织加快发展、日趋多样,以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织,从正反两方面起着不可忽视的作用。因此,农村社会不再是原来主要靠宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等进行调控的熟人社会,必须健全乡村治理体系,通过制度创新来解决原有制度失灵、农村社会失范问题。

农村利益格局深刻调整。随着城乡融合发展的加快推进,在资源配置和要素流动过程中,势必涉及城乡利益的再分配、再调整。在农业产业链条不断延长,土地等资产资源不断增值的过程中,农村各类主体之间的利益关系更加复杂,利益冲突更加频繁。特别是小农户如何分享农业发展成果,防止被边缘化的要求更加迫切。在一些地方,基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧,群体性事件时有发生。因此,必须健全乡村治理体系,从制度上理顺各种利益关系,平衡不同利益诉求,维护农村社会和谐稳定。

农民思想观念深刻变化。当前,农民群众对人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长;不再满足于增收致富、过上宽裕生活,还要求更多参与公共事务决策,依法主张和维护自身权益。同时,当前也有一些农民群众精神空虚,相应带来道德滑坡等问题,因此,必须健全乡村治理体系,在保障农民群众合法权益的同时,积极引导农民群众树立正确的价值观,以健康向上的精神状态创造幸福生活。

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(图三)

乡村治理的重点任务

实施乡村振兴战略的提出,标志着我国乡村治理进入一个崭新阶段。我们必须加快构建中国特色乡村治理体系,不断开创乡村振兴新局面。

加强党的领导。加强党对农村工作的领导,是我们党的传统,也是优势。乡村治理是一项涉及面广的系统工程,要毫不动摇地坚持和加强党对乡村治理工作的领导,确保党在乡村治理工作中始终能够总揽全局、协调各方,为健全乡村治理体系提供坚强有力的政治保障。要落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任;要全面加强农村基层党组织和党员队伍建设,这是党在农村全部工作和战斗力的基础;要加强和完善村党组织对村级各类组织的领导;要大力开展党员联系群众活动,帮助解决实际困难,把党在农村的阵地建到农民群众的心里,把政治优势转化为实际的效果。

深化自治。着力健全完善以党的基层组织为领导、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会组织为补充的农村组织体系;创新自治形式,丰富自治内容,引导村民主动说事、议事、主事,增强村民主人翁意识,真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。建立健全以法律法规、政策制度、自治章程等为主要内容的自治制度体系,依法保障村民自治制度有序推进。推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商和党务、村务、财务公开为主要内容的“五民主三公开”制度建设。不断推进村规民约的细化实化具体化,发挥道德规范明导向、正民心、树新风的积极作用,将民主法治精神与传统道德力量有机融合,发挥村规民约在乡村基层治理的“小宪法”作用。

强化法治。加快完善农业农村立法。紧密结合农业农村改革发展进程,围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村村民自治和基本经营制度、培育新型经营主体、推进农业农村绿色发展,加快相关法律法规制修订。全面加强涉农执法司法。深化行政执法体制改革,深入推进农业综合执法。健全执法协作机制,依法严厉惩处涉农违法犯罪行为;深入推进扫黑除恶专项斗争,严厉打击农村黑恶势力;加强行政执法和司法的有效衔接,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制。深化农村法治宣传教育。坚持从人民群众关心的热点、焦点问题出发,从不同普法重点对象的个体需求出发,发挥“互联网+”普法的便捷作用,开展精准普法;着重教育引导干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。构筑矛盾纠纷化解的底线,善于运用法治思维和法治方式处理社会矛盾纠纷;鼓励律师进村、检察官进村、法官进村、民警进村,建立一村一律师制度,通过专业说法、以案释法等途径,引导村民依法表达诉求,依法维护自身合法权益。健全公共法律服务体系。加快建设公共法律服务平台,培育服务队伍,创新服务方式,让基层群众享受到更便捷、更优质的法律服务。

实化德治。充分发挥社会主义核心价值观的引领作用。加强农村精神文明建设,把核心价值观融入社会发展的各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯。充分发挥道德模范的示范作用。在农民中深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育,持续选树道德模范、最美人物、身边好人等先进典型,鼓励开展文明家庭、星级文明户等创建活动,利用村中事、身边人,引导农民自觉弘扬道德新风。充分发挥文化熏陶作用。要传承、发展、提升农村优秀传统文化,充分挖掘农村历史文化、民俗文化、节庆文化等,因地制宜开展农村文化活动;搭建乡村公共文化平台,运用通俗易懂的百姓语言、喜闻乐见的文艺作品、赏心悦目的公益宣传和丰富多彩的主题活动宣扬真善美,鞭笞假恶丑。持续推进农村移风易俗。引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性措施,对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。

充分运用智治手段。以互联网、云计算、大数据和人工智能为代表的现代信息科技,深刻地改变着人们的思维方式、生产方式和生活方式,也为基层社会治理创新带来了无限空间和广阔前景。现代信息技术带来的共享理念和互联网思维正在重塑基层社会生态,正在有效地激活个体的主动性,增强社会多元主体的有机组合。要充分利用现代信息技术推进治理方式和治理手段的转变,探索建立“互联网+”治理模式,推进各部门资源和服务的整合,推行“一门式”受理、“一站式”办理,提升乡村治理的智能化、信息化、精准化、高效化水平。

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