“村改居”社区集体经济面临的困境及出路!

–以成都市成华区为例

一、研究背景及文献综述伴

随着我国城市化进程的快速推动，许多城市近郊的大片土地不断被纳入城市建设用地范围，出现城市版图 “摊大饼式”扩展、城市主城区不断延伸、大批农民集中居住、大量外来人口进入城中村居住或就业的基本态势。在城市化带来城市面貌焕然一新的同时，传统的乡村聚落体系也受到强烈冲击，原有村庄的大部分用地被快速扩张的城市建设所蚕食和包围，原村落完整形态在城市的挤压下不断萎缩及肢解；传统村落的社会关系和社会结构因被不断 “入侵”的外来人口所 “稀释”、农民不断向新型社区集中以及赖以维系这种关系的土地被征用而快速走向断裂状态。在当前撤村并居、农民市民化过程中如何处理集体经济发展问题，一直备受学界和政府高度关注。本文将 “村改居”社区集体经济的改革与发展作为聚焦探讨的重点内容。

在 “撤村并院”、“村改居”、土地综合整治等一系列的城市化背景下，我国学者对 “城中村”社区集体经济发展及其组织形式的探索已有较为丰硕的研究成果。学者陈国良以具体个案广东东莞为例，认为集体经济组织与社区党组织、居委会 “三套班子、一套人马”的格局造成相互间权责关系错位；

〔１〕杜国明提出，“村改居”后的农村集体经济组织面临着土地等资产权益被侵犯、税赋沉重和运作不规范等诸多新问题；

〔２〕黄祖辉则通过对比研究的方法探索了不同集体经济的形式对农民增收的作用；

〔３〕钱鼎炜、郑庆昌则分析认为，对集体经济进行公司制改革可以明晰产权、保护农民合法的财产权益，同时可调动广大居村（居）民参与集体经济发展与监督的积极性，从而使集体经济进一步发展壮大。

〔４〕此外，潘光辉、罗必良分析指出，社区股份合作制所具有的产权封闭、产权明晰、量化程度较高的特点可以克服集体经济产权外部性及产权不明晰的缺点，同时也有利于各方利益平衡；

〔５〕操世元认为，从长远看，集体经济的发展壮大对撤村建居、农民市民化并非只起积极作用，应注意搞好城郊农民与集体经济的剥离并加强对原集体经济的监督。

〔６〕另外，除了对集体经济的微观问题研究之外，学者也非常关注集体经济问题的宏观研究，例如杨善民等对集体经济的改制问题进行了全面的分析，指出存在问题及提出建议：指出探统分结合的股份制改革是集体经济转型的方向，集体经济转型中的政经分离是农村社会现代化的必由之路。

〔７〕但是，这些研究缺乏对“村改居”过程中新型社区出现新变化的宏观背景下集体经济发展所面临的新问题（如集体经济的经营管理主体如何由村委会顺利过渡到居委会，集体经济组织经济职能与社区居委会行政职能混淆的矛盾等）的微观分析。

总体来看，国内学者对集体经济相关的研究具有针对性强、政策意义明显的特点，但是也有一些不足。例如对 “村改居”社区集体经济未来发方向、趋势以及如何发展的研究较为鲜见，尤其是对近年来新型社区集体经济发展相关的政策把握未给予充分关注，更鲜有对近年来城市化进程中 “撤村建居”社区新变化为宏观背景下的集体经济发展进行研究。尽管有一些这方面的成果，但是由于 “村改居”社区集体经济发展问题的复杂性，许多问题还处于初步探索阶段等原因，关于集体经济未来发展趋势及方向的研究仍然存在大量分歧，其理论解释力也显得较为薄弱和牵强。成都作为统筹城乡综合配套改革试验区，成华区是成都市中心城区之一，近年来，随着城市化的快速推进和集体土地被不断征用，城郊经济社会和组织形态已经发生了很大变化，基本上已经实现了 “村改居”，农村居民被不断市民化，社区集体经济发展面临新的形势和挑战。如何在新的环境下寻求城中村社区集体经济发展新路径，就成为一个十分重要的问题。因此，本论文针对 “村改居”背景下成都市成华区 “村改居”社区集体经济发展情况进行调研，提出在新形势下 “村改居”社区集体经济可持续发展的思路及对策。

二、“村改居”社区集体经济可持续发展面临的困境

１．新型社区结构变化冲击集体经济基础

在工业化、城镇化推进过程中，由农民集中居住构成的新型社区较传统的农村社区在其经济结构和社会组织结构等方面面临新的变化，在打破原村地域界限的同时，也同时在人员结构、社会资源、信息传递等方面呈现出截然不同的异质性、流动性及开放性等特征，这种新型社区的结构变化冲击着原集体经济组织赖以存在的社会基础。在８０年代土地包产到户的初期，在地缘、业缘、亲缘等基础上形成的农村社区相对闭塞，农民利益相对趋同化，村集体经济的组织架构、集体资产的占有和处置等方面高度统一，因此，村集体与广大村民之间的联系较为紧密且认同度较高，村民对村集体产生较强的依赖性，因而村的凝聚力和聚合性也相当强，集体经济的发展有较为牢固的群众基础。

然而，时过境迁，在当今城市化加速推进及农民市民化过程中，大量农业转移人口从第一产业中解放出来进入城市甚至逐渐市民化，依靠传统地缘、血缘、业缘形成的农村社会聚落关系被打破，从而使发展集体经济的群众基础被大大动摇。更为实质的是，人们预期在征地拆迁后住进城市化的小区，传统的邻里关系及熟人社会被打破，传统的集体经济的封闭性、排他性特征被打破，在人员、资源、组织、信息等方面体现出日益增强的开放性、流动性和异质性特征，而个人与集体的权利关系随着土地、户籍边界的划分和重新认定而逐渐变得微妙和脆弱。而这一过程中出现的种种新矛盾和新问题，恰恰体现了正在发生的城郊经济和社会结构的根本性转型。总之，从行政村到城市新型社区转化过程中，“人—地”关系的变更和新型社区社会结构的形成，使发展集体经济的社会基础变得比较脆弱。

２．集体经济承载空间和政策支持受限

通过调查发现，城郊集体土地在撤村并居工作启动后，农村集体土地统一被征用而转归为国有。从承载空间上看，相当数量的村（社）集体资产除征地补偿款之外，其他资产总量非常有限。例如，在征地拆迁之前，成华区城郊村集体经济很大程度上是利用区位优势、依托集体土地和土地上建的厂房、房屋等物业而发展，但近年来城市化进程中涉农社区集体土地被不断征用以及农用地被政府控制的平台公司流转，造成涉农社区集体经济发展所依托的土地空间越来越狭窄甚至没有。同时，很多集中搬迁的 “村改居”社区没有明显的区位优势，建设用地分布分散，交通、公建配套等设施落后，并且高压走廊众多，造成集体土地整体利用价值低，产业发展受限，不利于项目引进。

从政策上看，过去集体经济组织的发展长期得益于政府政策的有力扶持，但近年来涉农社区集体经济的发展逐步陷入政策的低谷，土地征用中的留用地政策受条件、资金等因素的制约，绝大多数涉农社区得不到享受；政府对涉农社区集体经济发展的扶持推动政策十分稀少。而根据成华区的调研情况来看，上级项目资金投入与集体经济实体对接不够，农业产业、基础设施等惠民投入多，对涉农社区集体经济直接投入极少。

３．社区集体经济组织与自治组织关系不顺

在农村社区转为城市社区的过程中，除农民户籍身份转变、房屋拆迁安置等系列变化外，最重要也最难以解决的问题就是原村集体经济的代理主体如何由过去的村委会顺利移交给居委会。为使集体经济组织能够继续承担原有的职能，继续延续社区的正常管理服务，组织结构往往演变为社区党支部、社区管理人员与集体经济组织人员 “三块牌子、一套人马”的格局。虽然三个组织之间是分离的，但是人员和职能的交叉造成集体经济承担了社区诸如清洁卫生、文化教育、居家养老等社会职能，村（社）集体经济组织与村（居）委关系不清晰，两者之间的关系若即若离。

迪尔凯姆指出，任何一种社会现象的出现都有其自身的现实基础和历史制度根源。那么，理所当然，转型时期涉农社区集体经济组织与社区自治组织出现职能的交叉重合矛盾既是当前集体经济改革的阶段性特征的体现，也是乡镇（村）干部、社区居委会、党支部等各利益主体博弈的结果，其中既有历史渊源，也有客观的现实因素。〔8〕

当前，成华区涉农社区集体经济组织与自治组织的关系基本上是两块牌子，一套班子，涉农社区集体经济组织的代理人是原村委会（现社区居委会），即使组建公司，仍然是居委会相关人员在运作集体经济组织。集体经济组织和居民自治组织这两类不同的组织在其性质、职能和运行的目标、原则、主要任务均不同，造成这种现象的原因是部分基层干部和群众对集体经济组织和社区自治组织的认识模糊，但是更有可能是群众长期受人治治理结构的习惯性影响，由社区干部管理集体资产可能更能取得群众的信任。

４．集体资产运营封闭性和管理体制变革滞后根据社会变迁理论，农业社会向现代社会转型的基本标志就是以地域为基础的农业社会所形成的共同体的解体。因此，社会结构复杂的城郊或涉农社区并没有因为这个共同体融入更多的社会性而改变原有的村社格局。原因在于，城郊（涉农社区）集体经济是在业缘、地缘、亲缘、血缘关系中形成的封闭经济体，在经济活动中本身具有一定排外性。再加上城郊社区集体经济不是在村民集资的基础上形成的，既不允许城郊集体经济组织向外投资，也不允许别的企业向城郊社区集体经济投资，从而形成了村（社）集体对集体经济的自我封闭式占有，导致集体经济缺乏外部资源注入的活力。

从成华区大部分涉农社区集体资产管理的实际调研情况来看，一部分集体经济实力较强的社区如东升社区通过成立集体资产管理委员会等组织形式管理村社集体资产。但是，所有权和经营权基本没有分开，还是由原村两委直接管理集体资产，仍然沿用旧有的管理模式，主要依靠村干部的权力权威和个人魅力，人治色彩较浓。这种建立在村干部个人威信基础上，以信任为纽带、以人治为核心的传统管理模式，并没有根本的制度作保障，无法输入新鲜的 “血液”，难以使集体经济做到可持续的长远发展。在集体资产运营方面，由于产权不明、科学的治理机制没有形成，导致对集体资产进行保值增值、管好用活的动力机制不足，进而加速集体资产的部分流失。

５．干部及群众发展集体经济动力不足

在当前经济市场化背景下，随着国有、集体等企业的纷纷改制，涉农社区居民几乎都不相信村社的共有资产能通过集体经济的形式保值、增值，他们甚至一再要求彻底量化并分光现有的集体资产，虽然这一方案不是集体经济改革的理性选择，但是却能得到广大群众的支持和用户。从干部和群众的角度来看，不管是社区干部还是群众对支持集体经济发展普遍显得信心不足。从成华区的调研中发现，当问到是否将集体经济发展壮大时，大部分村（社）干部纷纷表示任职期间能平稳过渡到集体资产顺利处置完就行，主要是怕承担责任和市场风险，担心在创办经济实体或者投资失败后，给集体造成重大损失，会遭到群众谴责。同时，在当前经济发展形势下，干部普遍对已有的集体资产保值、增值存在畏难情绪，因为发展集体经济的渠道不多，缺乏思路和长远规划。而群众更是担心集体账户上的资产缩水流失，对集体的投资抱有不确定性预期。

６．集体经济组织成员界定较为困难

按照产权理论，界定模糊的产权必定损害经济效率，而产权确定与集体经济成员界定高度相关，但集体经济组织成员资格的确定事关村（居）民基本的财产权，这是一个非常复杂又棘手的问题。娶进媳妇、婴儿出生、入赘女婿、农嫁女、空挂户或者某人过世、某人参军、上学、服刑等，新老成员的变化都涉及是否分配股权等问题，同时也是集体资产股权量化要考虑的核心问题。由于集体经济组织成员身份认定的标准还是我国现行法律的空白点，各地认定集体经济组织成员身份并没有统一标准，因此难免会带来一些集体经济组织成员的合法权益受到侵害，影响集体经济组织内部的团结与和谐。有的社区在这种问题的处置上采用以某一个时间节点为界线的一刀切”方式固化并配置股权，定股后实行 “生不增、死不减”的股权制度，新成员一概不能追溯过去利益。但是，实际上，随着时间的推移，以身份权为纽带的集体经济再走下去会遇到潜在问题，必将暴露出其固有的局限性。〔９〕随着市场经济的不断发展，农业人口进城经商、务工的不断增多，加上婚姻、参军、收养、入赘、升学、外迁等变化，传统的以户籍为单位认定某一农业人口为某一集体经济组织成员的模式面临着极大挑战。由于户籍的迁移将不受原集体制度的制约，形形色色的回流、婚迁人员等与日俱增，在涉农社区集体经济的不断壮大且分红不断增加的情况下，这部分被排斥的群体无疑会产生不满，从而可能引发各种矛盾。

７．集体资产量化操作难度大

涉农社区集体经济折股量化是破旧立新和利益格局再次调整的过程，是利益矛盾焦点集中的集体资产处置和分配的前提。〔１０〕鉴于集体资产存在的情况复杂，通常情况下既有实物形态的资产如商铺、厂房、写字楼、机器设备等，又有资源性的资产如土地、林权、鱼塘等，因此，在资产清理中如果没有统一统计方法和统计口径，那么集体资产量化很困难。同时，在原企业关闭或停产时，集体资产通过报损、置换、剥离、回收等进行过重新调整和配置，集体资产动态变化快且复杂，加之对集体资产统计口径不完全统一等原因，很难确切掌握集体资产的数额和质量，从而对集体资产的管理和分配带来一定困难。

目前，成华区有的社区（如狮子社区）在有关部门的指导下各自选定固化时点，按成员身份，每人配股１份，对个人股权实行 “一刀切”的平均分配方式凝固股份，将村集体资产折股量化到户，股权可以继承，但不得用于抵押和转让，不得抽资退股。但是，股份量化也存在一定问题，把各种零散资产都算进去，有的资产估算不准确，如果出现统计错误，谁来弥补少于统计的资产？特别是近年来出现的城市户口回迁人员问题，使有权参与股份分红的成员主体难于界定，加上农嫁非、非嫁农、农嫁农等情况，资产量化对象十分复杂，量化操作措施难以落地。

三、规范 “村改居”社区集体经济的对策

随着城市化进程中土地的大片被征用，农村大量的土地资产转化为巨额的货币资产或其他经营性资产，农民的 “恋土”情结转化为对份内集体资产到手为安的 “恋资”情结，希望能从集体得到更多的利益。对集体经济的地位作用、发展前景持有怀疑以及怕政策多变要分光集体资产等情绪不断上升，导致重个人利益，轻集体积累，重眼前利益，轻长远利益等问题的产生。尽管城市化过程中涉农社区的集体经济遇到了很多实际困难，但是涉农社区在未来相当长一段时期内仍然存在，管理好社区集体经济并让集体经济平稳过渡直到 “村改居”工作的顺利完成是十分必要的。为此，提出如下对策措施：

１．推动集体经济组织产权制度改革

根据制度经济学理论，制度变迁实际上是制度不均衡的一种反应。由于村改居打破原集体经济管理体制的均衡，客观上要求对集体资产管理体制进行变革，因此对现有集体资产产权制度改革己势在必然。〔１１〕只有制度路径选择正确，才能有效解决城市化过程中涉农社区集体经济资产处置难题。西方经济学派代表巴泽尔的产权理论认为，在产权和交易成本既定的情况下，农村集体经济产权的保护需要农民自身的努力以及政策合力支持。当前农村集体资产产权问题的关键是所有权界定不清晰。那么，根据上述理论，集体经济产权制度改革的关键环节就是在产权明晰的基础上重建有效率的集体经济组织，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行体制。

新型社区集体经济资产总体上普遍难以发展壮大，关键问题在于产权界定模糊，各利益主体迫于对自身利益的追求导致原有的制度均衡被打破，农村集体经济组织产权制度改革势在必行。而集体资产清产核资和确权登记是产权制度改革的前提工作。那么区政府应按照全市统一部署，认真开展集体资产清产核资工作，确定集体资产清产核资工作对象。对集体所有的各类资产进行全面清查核实，依法界定所有权归属，集体资产清查核实和产权界定的结果，应由村（居）民大会或村（居）民代表会议予以确认。除社区公共服务和社会管理专项资金购置形成的公益性资产外的全部资产，都要建立分类明晰的资产和财务账，并将其纳入集体经济组织登记备案内容，进入街道财务核算中心统一管理和监督。

２．推动集体经济股份合作制改革

通过各地调研的实际情况发现，目前涉农社区对集体资产的处置还处于探索阶段，并没有一个很成功和完善的模式可以借鉴。但是，涉农社区结合集体资产实际，对集体经济进行股份合作制改革是目前较为普遍的处置办法，并已形成相对完善的操作程序。股份合作制是将产权制度、经营机制、分配制度及管理体制等方面进行改革的一种模式，将集体资产折股量化到人头或者户，成立股份经济合作社或者合作联社，继续行使原有集体资产的所有权和经营权，实现集体资产的保值增值，这是一种符合经济要求的分配，也符合涉农社区在土地被征用后集体货币资产处置政策的连续性，同时也是一种维护涉农社区稳定的有效机制。但是在实施股份合作制改革的过程中，需要重点把握集体资产如何量化的问题。在大部分土地被征收的村，已完成了安置补偿费的发放，在确定量化资产总额时，如果针对涉农社区公积金、管理费的提取采取先剥离再量化的办法，对群众来说有了安全感，但是这部分资金只能存银行而不能在集体充分发挥资金的运作效能，如果采取不剥离———并量化，那么就能充分

运用这部分资金发展集体经济增加收入，但是对群众来说，却有万一投资失误而不能得到应有的回报等问题。因此，在确定股份量化资金总额时，可对有能力、有条件，集体经济在逐年增长的涉农社区在尊重民意的基础上实行不剥离———并量化为宜。

３．理顺集体经济组织与社区自治组织关系

在探讨集体经济组织与社区自治组织之间关系时，有不少专家学者认为，集体经济组织承担过多的社会负担是近年来集体集体经济陷入普遍困境的原因，集体经济组织应逐渐剥离其社会职能，集中精力以发展经济为主，避免集体经济发展受到拖累，社区毋须单纯依赖集体经济提供的资源和支持。但是，集体经济具有一定特殊性。“村改居”社区集体的主要收入来源是以土地、厂房出租的物业经济为主，而良好的社区环境是这种集体经济赖以发展的营商环境。根据资源依赖理论，组织的运行环境不可能由自己提供，而是依赖于外部环境以获取环境中的资源维持生存，由此产生了与环境的交换关系。村社集体经济组织与社区自治组织之间存在紧密的利益联结关系，集体经济服务于社区发展，改善社区环境既是在承担社会职能，同时也从中获益。而“政经分离”是理顺集体经济组织与社区自治组织之间关系的制度安排。即 “村改居”社区集体经济组织与村（居）委会在职能、经费、人员等方面实行分离，主要是经费的分账使用和分账管理。实践证明，凡是集体经济搞得好的地方，集体经济组织与村（社）党支部、村（居）委会的内在联系越强，这种联系不是由村（社）党支部、村居）委会直接对集体经济组织中的人、财、物进行管理，而是通过民主、合法的程序，把村（居）民信得过的村（居）“两委”成员选进集体经济组织内。从整个村（社）发展来看，集体经济发展与村（社）党支部和村（居）委会有着内在的必然联系，这种内在必然联系具有不可分割性。如果贸然切割这种内在联系，集体经济发展就失去了存在的基础。笔者认为，在城市郊区已经撤村建居的地方，原村委会承担的社会管理职能可以移交给新建的社区（居委会），相关费用纳入社区（居委会）财政支出予以保障。集体经济组织可在社区党组织的领导下从事集体经济组织的经营管理活动，街道办事处负责监督指导。在改革的制度设计中，理顺集体经济组织与社区党政组织、村民的关系，形成按产权规则运行的制度规范。

４．因地制宜对集体资产进行差别化处置

关于 “村改居”社区集体资产的处置办法，针对集体资产存量较小，可用资金收入少，无稳定来源，村干部能力欠缺，不具备实施股份制改革的，在股权量化到户（及所剩资产量化到人）后可采用一次性集中处置模式进行最后的分配，以货币形式兑现到人。但是就目前的情况来说，在大部分涉农社区的土地还没有被全部征用及农业人口未完全农转非时实施这种处置模式还尚未成熟，可结合社区实际先搞试点，取得经验后再全面推广。这种处置模式更为彻底，原村经济合作社通过改革自行终止，行政村建制不复存在，消除村（居）民对集体的归属感，有利于加快向城市社区、向市民转变。但是这种集体资产的处置方式应当把握以下几个原则：一是因地制宜，分类指导。这种集中处置集体资产的模式必须坚持从实际出发，实行分类指导，具体到一个村（社），需结合集体资产状况，确定具体内容和方式。二是坚持尊重民意的原则。处置集体资产必须严格遵守有关政策规定，规范操作。涉及到的具体政策、实施方案等重大事项又没有现行政策和法规作依据的，必须广泛听取意见，充分尊重群众意愿，提交社员（村民）代表会议讨论通过后确定，确保集体资产处置的公正性、合理性、民主性。三是坚持积极稳妥，有序推进的原则。处置集体资产涉及面广，政策性强，难度大，涉及到群众的切身利益。〔１２〕工作中要坚持讲清政策，做好各个层面、不同对象的思想工作，积极稳妥，稳步推进，引导大家做好配合处置工作，使集体资产处置工作有序圆满完成。

５．动态完善并实施失地农民的养老保障制度

长期以来，由于历史的原因，城乡差别很大，与城市相比，农村社会经济发展水平较低，农民与城市居民相比，基本上没有什么保障可言。以往征地中一次性货币安置着重考虑失地农民的眼前生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，农民的保障只能完全靠自己的力量去解决，而且货币安置基本上也是低水平的生活安排。因此，各地在推进城市化进程中，按照城乡统筹发展的思路，动态实施被征地农民的养老保障制度，由土地保障逐步转向社会保障，最终实现与城镇社会保障接轨。这对保护农民利益意义重大，也完善了我国社会保障体系。另外，多数地区对集体资产的最终处置采取了股份合作制改革。股份合作制改革可以说是继土地改革、家庭联产承包责任制（家庭承包经营责任制）之后农村的第三次重大改革。尽管目前对此项改革的法律、法规还尚不完善，但各地都在积极探索这项改革。实践表明，推行农村股份合作制改革，对统筹城乡经济社会发展，增强集体经济实力，维护农民群众利益，保障农村社会稳定，加快推进城市化进程和农村新社区建设，具有十分重要的现实意义。最后需要做到尊重民意，因地制宜。有的地区针对集体资产薄弱，可用收入少，无能力创办经济实体的，在相关保障资金提取后，尊重社员对资产处置权的选择，以货币现金形式兑现到人，进行彻底的剩余资产分配，集体经济组织不再存在。

６．加强对集体资产的管理和监督

加强集体资产管理，完善监督制约机制，使集体资产积累不断增长。推进科学民主管理，实现村（社）集体经济保值增值。一是进一步推进和完善村（社）财务管理，实行涉农社区会计代管制，代管帐目，堵塞财务管理漏洞。在清产核资、资产评估、产权登记的基础上，对集体资产的占有、经营及日常管理作出明确规定，确保集体资产保值增值。二是制定和完善发展和保护村（社）集体经济的配套政策。各政府职能部门要加强对村（社）集体经济的组织指导和各项服务，特别要加强涉农社区执法队伍建设，提高执法队伍整体素质和水平。三是监察部门要加大督查力度，加强执法监督，严格查处对集体经济组织的乱集资、乱摊派、乱罚款、乱收费行为；禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、破坏、平调或非法查封、扣押、冻结、没收集体资产，切实保护集体经济组织的合法权益。四是强化民主监督。实行民主理财，定期公开帐目，接受群众监督，解决账目不清、贪占挪用、滥支乱花等问题。

［作者］张克俊研究员四川省社会科学院四川成都６１００７２

付宗平,助理研究员,四川省社会科学院四川成都６１００７２